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我国政府采购制度改革新思路
  来源:中国财经报
  
  
  
  国际金融经济危机,使政府采购得到国内外前所未有的广泛关注。作为政府克服经济衰退的主要手段之一,政府采购在稳定经济上发挥了不可替代的作用。政府采购不仅是政府应对经济危机的重要措施,而且在我国经济社会发展进程中还将继续发挥作用,因此我们有必要认真考虑政府采购的制度完善问题。
  
  
  
  1.我国政府采购制度正处于从初创实践走向完全中国化的转折时期。新世纪以来实施《政府采购法》和《招标投标法》的经验,以及对发挥政府采购政策功能的探索和在克服国际金融危机影响保持经济稳定采取的应急措施这3个重要方面,为实现政府采购的制度转折提供了充分的现实实践基础。中国式问题在上述3个方面得到比较全面系统的显现,也为建设完全中国本土化的政府采购制度提供了条件和可能。
  
  
  
  2.世界贸易组织的政府采购贸易自由化制度并不是我国政府采购制度的发展方向。因为在我国的经济社会发展中政府的主导作用是不可或缺的,我国在制度建设上不可能完全排斥公共政策在政府采购领域的作用,至今也没有哪一个经济大国放弃了这一作用。即使我国加入世界贸易组织的《政府采购协定》后,也将长期实行双轨制。该国际协定只在中国承诺开放的领域和范围内适用,没有开放的部分将继续适用我国原来的制度和法律。我国政府采购与国际贸易自由化及其相关国际协定的关系,将一直受我国经济社会发展模式和政府在发展中作用的支配和约束。
  
  
  
  3.政府采购制度完善的方向,应当是充分发挥政府采购公共政策工具的作用。其作用主要包括执行国家的科技政策、环境政策、能源政策、产业政策、教育政策、医疗政策、国防政策和对外经济贸易政策等,而不应当局限在提高政府采购资金使用效益的狭隘范围内。通过政府采购执行这些公共政策,是政府以经济方法干预市场运行、推动经济社会科学发展的主要途径之一。
  
  
  
  但是从现行制度上看,《政府采购法》最初的立法宗旨重在提高财政性采购资金的使用效益上,公共政策工具作用被置于附属性或者服从性的位置。由于受资金使用效益原则支配和约束的原因,《政府采购法》规定的制度并不能完全适应执行公共政策的需要,并有可能成为发挥政府采购公共政策工具作用的制度障碍。因此,我们必须高度重视现行政府采购制度的改革问题,建立一个执行公共政策为主导的,充分利用市场竞争方法和保证采购行为廉洁的政府采购制度。举例来说,作为现行政府采购主要组织形式的集中采购机构就应当重新定性和定位。它应当是代表一级人民政府执行国家采购政策的单位,具有本级人民政府采购人的法律地位,而不再是购进物最终使用单位的商业代理人。
  
  
  
  4.构建政府采购新体系,优化政府采购整体结构,把各个部门和各级地方的政府采购统一在国家整体发展政策之下,是完善和改革现行政府采购制度的前提和基础。军事采购和公共服务采购,是《政府采购法》实施以后迅速成长起来的政府采购新领域。如果不包括那些使用外国政府资金和国际组织资金的采购的话,我国政府采购新体系就应当由政府终端消费和公共服务、公共工程和重大装备、军事后勤和装备三部分组成,把它们在制度上整合起来,共同发挥执行公共政策、促进经济社会发展的作用,可以构成国家利用经济方法调控市场的有力手段。在此分类基础上,构建体现各类采购特点的采购组织、采购方式和国家监管的法律制度。立法经验表明,脱离我国政府分部门和分级别管理特点的政府制度设计,总是会遇见难以克服的障碍,所以我们必须找到克服这一矛盾的新基点。
  
  
  
  5.政府采购活动方面的制度改革和完善,应当是优化合同订立方式的结构,大幅增加对合同履行的规制。在合同订立方面,招标竞争方式应当是基础性方式,而不是绝对性的普遍方式。因为实行公开招标的假设并不总是普遍存在,例如信息完全不对称、纯粹的技术经济标准和可表述的技术规格、稳定的市场价格和技术状态。在这些假设不能成立的情况下使用这种方式,将造成对公共资源和私人资源的极大浪费,也无助于达到政府采购的政策目标,例如技术创新和军事采购在许多情形下并不适宜采用公开招标方式。所以我们应当根据采购种类的特点,确定使用公开招标、其他竞争方式和非竞争方式的合理结构。
  
  
  
  以前政府采购的制度建设重心是在合同的订立上,合同履行制度一直没有得到应有的关注,这是制度不发达、不完善和初级阶段的体现,将极大地影响政府采购政策功能的发挥。合同履行的制度,包括监督、中止、变更和解除,以及合同履行结果的评价、验收与合同履行的终结。对此政府采购立法规定的越少,就意味着适用民事合同规则的范围越大。由于民事合同规则与执行公共政策功能的政府采购合同宗旨很难契合,所以政府采购合同履行规则的不充分将有害于政府采购执行公共政策的功能。(清华大学公共管理学院教授 于安 )
  
  
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