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从顶层设计高度推进制度创新
  来源:经济参考报
  
  
  
  从根本上杜绝重大项目重大工程权钱交易等现实问题,就必须解决当前公共资源交易制度失灵困境所面临的主要矛盾。鉴于前述制度失灵主要矛盾的形成与公共资源交易运行体制及法制密切相关,而体制是全局性的问题,解决当前制度失灵的主要矛盾就需要中央政府从顶层设计高度推动公共资源交易治理相关制度的改革和公共资源交易治理体系建设。笔者认为,制度改革和治理体系完善的应当在以下三方面着力:
  
  
  
  一是建立统一的公共资源交易(或公共采购)法律框架。为解决法制不统一所形成的矛盾,应通过修改并整合当前“两法”建立公共资源交易的基本法———《公共资源交易法》(或《公共采购法》)。可将《政府采购法》更名并加以修改完善为《公共资源交易法》(或《公共采购法》),同时将《招标投标法》更名并加以修改完善为《公共资源交易程序法》(或《公共采购程序法》)。在建立《公共资源交易法》和《公共资源交易程序法》基础上,制定系列实施的配套制度,构建与公共经济活动规律相适应的、完整统一的公共资源交易治理法律制度体系。
  
  
  
  二是建立全国统一的公共资源交易组织体系。鉴于制度失灵与权力制约缺失直接相关,应以建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制作为改革目标。应主要通过整合体制内的存量资源,即通过增挂牌子、调整职能职权及权责关系,构建“三位一体”的公共资源交易组织体系,作为政府内部专门管理公共资源交易事务的组织机构系统。一体中的“三位”是相互独立、各司其职并相互制约的公共资源交易管理、监督和执行实施部门。体系的具体组织架构如下:
  
  
  
  首先就管理主体来说,应设立统一的国家公共资源交易事务管理署(或国家公共采购管理署)组织系统,职能为公共采购政策制定、采购(交易)的宏观指导协调、公共采购(交易)例外事项审批。为避免增设新的机构,管理署应在现有机构增挂牌子和增加职能方式设立,实施具体的管理协调职能。建议国家层面在国务院有关机构增挂“国家公共资源交易事务管理署”牌子并充实职能,实行一套人马两块牌子管理;省市(区)层面由各地政府设立的政务管理办公室(因全国的公共资源交易市场平台的监管机构多数与政务管理机构合署办公)增挂“X X X省市区公共资源交易事务管理局(或X X X省市区公共采购事务管理局)”牌子并充实职能,实行一套人马两块牌子管理,无需新增机构。
  
  
  
  其次就监督主体来说,应设立统一的国家公共资源交易监督组织系统。建议也通过在现有机构增挂牌子和增加职能方式设立,这一系统的主要职能是实施公共采购(交易)的全过程监督和救济处理(质疑投诉处理)的管理协调职能。其中,国家层面可以在监察部预防腐败局增挂“国家公共资源交易监督局”牌子;省市(区)已经设立招标投标管理局或公共资源交易管理局的,通过改名“X X X省市区公共资源交易监督局(公共采购监督局)”,并充实调整职能解决。公共资源交易监督的内部行政管理属性,“X X X省市区公共资源交易监督局(公共采购监督局)”应隶属于该省市区监察厅。
  
  
  
  再次就执行主体来说,一方面,在实施公共资源交易的统一集中交易的前提下,可维持现有执行主体多元的组织形态不变;另一方面,为了适应政府小额采购的规模经济特征,提高效率,各设区市以上政府可保留一个规模适度公共资源集中交易机构,承担小额日常采购事务和交易中介服务购买的采购事务。
  
  
  
  三是建立统一的公共资源交易运行平台。为了适应公共资源交易过程权力制约及适应执行主体多元分散的体制格局对监督环境和条件的要求,应当建立统一规范的公共资源交易平台(简称“运行平台”)。原则上,设区市以上政府设立一个“运行平台”。一方面作为公共资源交易的“进出口”:即公共资源交易项目进入市场或对市场开放的统一“出口”、市场主体进入公共资源交易市场参与竞争的统一“进口”;另一方面作为公共资源交易执行作业与监督作业的运行平台“运行平台”主要通过整编现有的公共资源交易中心与政务服务中心,完善内部结构及服务内容建立。条件成熟的地方,鼓励各地政府通过政府购买服务获得“运行平台”的相应服务。
  
  
  
  (作者系广西招标投标管理局副局长,中国物流与采购联合会公共采购分会专家委员会副主任,经济学博士,中南财经政法大学兼职教授)
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
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